El medio
ambiente es otro de los ámbitos severamente perjudicados, pues no se
puede dejar de tener presente que la deforestación es causante de
alrededor de un 20% de las emisiones de gases de efecto invernadero del
Planeta
ECOticias.
Los problemas sociales son probablemente los más graves de entre
los derivados del comercio de madera de origen ilegal. La razón está en
que esta actividad ilegal se origina por definición en comunidades
rurales donde, por desgracia, al mayor aislamiento y pobreza, se unen el
analfabetismo y la ignorancia que abonan el terreno para los abusos. Al
verse desprovistas del acceso o de los beneficios de los bosques de los
que dependen para su supervivencia, los aprovechamientos ilegales
aumentan su pobreza. Además, en casos más frecuentes de lo deseable,
estas actividades ilegales de tala de madera han acarreado también
conflictos sociales de gran calado, con protestas, revueltas e incluso
extorsiones y asesinatos, muchos de ellos bien conocidos a través de la
prensa internacional. Otros efectos como los relacionados con el crimen
organizado y con la financiación de conflictos bélicos (como en el caso
de Liberia) se unen a la lista de los nefastos efectos sociales de este
tipo de actividades. En fin, se trata de una práctica que se traduce en
un verdadero atentado a los más elementales derechos humanos.
El medio ambiente es otro de los ámbitos severamente perjudicados,
pues no se puede dejar de tener presente que la deforestación es
causante de alrededor de un 20% de las emisiones de gases de efecto
invernadero del Planeta y que la tala ilegal es un factor determinante
en la aceleración de la pérdida de biodiversidad y de la degradación de
los servicios de los ecosistemas, de los que depende directamente la
Humanidad para su supervivencia. En el orden económico, produce también
unos graves efectos negativos y se convierte en una barrera insalvable
para el logro de los Objetivos del Milenio. Por un lado, dificulta la
actividad y la rentabilidad de la producción y comercio de madera de
origen legal. Véase a título de ejemplo la estimación del Banco Mundial,
que encontró que a principios del siglo XXI las pérdidas de ingresos
derivadas del tráfico ilegal de madera en los países productores eran
del orden de 10 a 15 000 mil millones € al año (contrastar con los
aproximadamente 10 000 millones € de la ayuda total al desarrollo de la
UE en 2002).
Por otra parte, esta penetración de los productos de madera de origen
ilegal en el mercado mundial produce un dumping que hace menos
competitivas y más difíciles las actividades de producción y comercio de
madera de origen legal que, según estimaciones recientes se encuentra
con unos precios de mercado que pueden estar un 14% por debajo de los
precios que debería tener en un mercado legal, lo que limita márgenes y
actividad a los actores que quieren actuar dentro de la legalidad.
Un problema de dimensión global
Aunque los datos de los últimos años apuntan a una disminución del
ritmo de deforestación derivada del tráfico ilegal de madera, las cortas
ilegales siguen siendo un problema de gran magnitud en los países
productores. Según un reciente estudio de Chatham House publicado en
julio de 2010, el balance del tráfico de madera sugiere que los
aprovechamientos ilegales representan un 35-72% de los aprovechamientos
en la amazonia brasileña, un 22-35% en Camerún, un 59-65% en Ghana, un
40-61% en Indonesia y un 14-25% en Malasia. A través de esta muestra se
estima que todavía se cortan 100 millones de m3 de madera al año de modo ilegal, lo que significa unos 5 millones de hectáreas de bosques deforestadas anualmente.
En el mismo estudio se destaca que la mayor parte de esta madera
ilegal se consume o procesa en terceros países ya que más de la mitad de
las importaciones de madera ilegal en los mayores países consumidores
tiene lugar en forma de productos, especialmente muebles. Este hecho
pone de manifiesto la necesidad y la importancia de adoptar también
medidas de gestión de la demanda. Se aprecia así con facilidad que el
tráfico ilegal de madera es de muy amplia dimensión, pues concierne una
vasta lista de operaciones, como el aprovechamiento de las propias masas
forestales, su transporte y distribución, su transformación en
productos diversos, la intermediación comercial y desde luego también el
fraude aduanero y fiscal.
La UE juega un papel muy importante en el comercio de este tipo de
productos, por lo que las medidas e instrumentos de que se dote en
materia de comercio y productos de la madera tendrán un papel clave en
la lucha contra el comercio de madera ilegal. Y es en este marco en el
que cobra plena significación el mecanismo de lucha contra el comercio
de madera ilegal establecido en el Reglamento (UE) nº 995/2010 del
Parlamento Europeo y del Consejo de 20 de octubre de 2010 por el que se
establecen las obligaciones de los agentes que comercializan madera y
productos de la madera.
La acción de la Unión Europea: la Comisión, el Consejo y el Parlamento Europeo
Ya en el año 2003 la Comisión propuso un Plan de Acción sobre la
aplicación de las leyes, gobernanza y comercio forestal, el conocido
Plan de acción FLEGT . Posteriormente, y en el marco de este Plan, en
2008 la Comisión propuso una propuesta de reglamento para la lucha
contra el tráfico de madera ilegal.
Desde la presentación de la propuesta legislativa por la Comisión en
octubre de 2008 hasta su adopción por el Consejo y el Parlamento Europeo
en octubre de 2010 pasaron prácticamente dos años de debate en el seno
de las dos instituciones legislativas. Tal vez los meses de mayor
intensidad en cuanto a las modificaciones introducidas en el texto con
respecto a la propuesta de la Comisión fueron los de mayo y junio de
2010, bajo la Presidencia española del Consejo, cuando Consejo y
Parlamento Europeo llegaron a los acuerdos clave que marcaron el punto
de encuentro entre las distantes primeras lecturas ambas instituciones.
La Presidencia española pilotó así un cambio sustantivo con respecto a
la posición común del Consejo acordada unos meses antes. En conjunto
puede decirse que en esta fase Parlamento Europeo y Consejo introdujeron
importantes mejoras en el texto, en el sentido de hacerlo más estricto,
establecer mecanismos de transparencia y, en suma, hacerlo más eficaz
en la lucha contra el tráfico de madera ilegal que, en el fondo, es de
lo que se trataba. Es importante señalar también que dichas
modificaciones, producto de difíciles negociaciones, contaron finalmente
con el apoyo de la mayor parte de los actores concernidos por la norma,
incluida buena parte de los actores económicos y las organizaciones
ambientales activas en este campo. Algunas de las modificaciones más
importantes introducidas bajo la Presidencia española son las
siguientes:
- Prohibición de comercializar en la Unión Europea madera aprovechada ilegalmente. Sin esta prohibición, el reglamento sería mucho menos eficaz dado que no se podría impedir ni sancionar la comercialización de este tipo de producto si el agente demostraba que había aplicado el sistema de diligencia debida. Por el contrario, con el texto acordado, los agentes saben que si después de aplicar dicho sistema alguien encuentra madera de origen ilegal, pueden ser severamente sancionados. Ello resulta en un incentivo de primera magnitud para ejercer la diligencia debida con el mayor rigor.
- Sistema de trazabilidad en la cadena de comercialización. Garantiza que sea cual sea el momento en el que se detecta que hay productos de origen ilegal en el mercado, será siempre posible llegar hasta el agente que los comercializó y aplicar las sanciones correspondientes.
- Incluir legislación medioambiental y de conservación de la biodiversidad entre la legislación a respetar por los proveedores de la madera.
- Reforzar las medidas de apoyo, asistencia y orientación por parte de la Comisión y de los Estados miembros a los agentes y comerciantes, en particular a las Pyme, para facilitar la implementación del reglamento, facilitar la transición al nuevo régimen y reducir los costes correspondientes.
- Fortalecer el control y régimen de sanciones, con la posibilidad de tomar medidas cautelares (incautación y prohibición temporal del comercio de madera), la elaboración de planes de control para las inspecciones, la realización de controles a partir de información proporcionada por terceros (ONG, por ejemplo) y regular el acceso a toda la información sobre la implementación del reglamento.
- Ampliar el ámbito de aplicación mediante la inclusión de los comerciantes y también de productos adicionales, lo que incluye también una revisión específica en el año 2015 orientada a incluir también el material de papel impreso (libros, revistas, etc.).
La prohibición de comercializar productos de origen ilegal y el sistema de diligencia debida
El elemento más claro e importante del nuevo mecanismo es la
disposición general de prohibición de comercialización de madera
aprovechada ilegalmente o de productos derivados de ella. Incluye una
advertencia muy clara a todos los operadores en el sentido de que si se
encuentra que están trabajando con madera o con productos de la madera
de origen ilegal, se exponen a sanciones importantes y a su
confiscación. Hasta ahora, la situación era totalmente distinta y, se
podría decir, por increíble que parezca, que el comercio de madera
“ilegal” era legal.
Otro elemento de singular importancia en el nuevo instrumento es el
“sistema de diligencia debida”, que todos los agentes deben aplicar de
manera sistemática siempre que pongan por primera vez en el mercado
europeo este tipo de productos. Su objeto es recopilar toda la
información necesaria relativa a los productos afectados, evaluar el
riesgo de que tenga origen ilegal y tomar las medidas necesarias para
minimizarlo, de forma que se evite la puesta en el mercado europeo de
los productos ilegales. Estos elementos clave constituyen un sistema que
ha de ser aplicado, sin excepción, por todos los agentes que
comercializan madera y productos de la madera por primera vez en el
mercado europeo. En cuanto al acceso a la información sobre el
suministro en cuestión, se debe recoger sus datos básicos, como son la
identificación del tipo de madera o productos de que se trate (nombres
-comunes y, en su caso, científicos- de especies y productos); el país y
región de origen; la cantidad suministrada; identificación del
proveedor y la documentación que muestre que cumple la legislación
vigente.
En cuanto a la evaluación de riesgo de comercializar madera ilegal,
los agentes tienen que aplicar procedimientos que, además de tener en
cuenta la información anterior, incorporen criterios como la utilización
de sistemas de verificación por terceros del cumplimiento de la
legislación vigente (sistemas de certificación, p.e.); la complejidad de
la cadena de suministro de madera; la predominancia de aprovechamientos
ilegales de ciertas especies o de prácticas ilegales más generales o
incluso de conflictos armados, así como las eventuales sanciones
impuestas por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas o del
Consejo de la Unión Europea sobre la importación o exportación de madera
procedente de un cierto lugar.
Finalmente, y salvo en aquellos casos en que la evaluación hubiese
determinado que el riesgo fuese despreciable, los agentes deben aplicar
lógicamente los procedimientos que resulten necesarios para la reducción
de riesgo. Como se ha señalado más arriba, son tres pasos consecutivos,
de carácter obligatorio y que los operadores deben consideran en
conexión con el hecho de que al mismo tiempo queda prohibida la puesta
en el mercado de productos de origen ilegal. El establecimiento y la
utilización de los sistemas de diligencia debida corresponden a cada
operador, que puede establecer el suyo propio o utilizar otros provistos
por terceros. Es fácil, por ejemplo, que los grandes operadores que
actúen en varios Estados miembros simultáneamente o que manejen grandes
volúmenes de productos, desarrollen sus propios sistemas y que, en
cambio, otros operadores de menor tamaño, como algunas Pyme, por
ejemplo, utilicen sistemas de terceros o desarrollados por sus
agrupaciones profesionales. El reglamento deja, como veremos, una amplia
flexibilidad a este respecto. En este momento están ya elaborándose
varios de estos sistemas y hay, en el mercado, diversas contribuciones a
su elaboración, desarrollados tanto por organizaciones sectoriales como
por ONG activas en este campo .
Los productos legales y los productos ilegales
Un aspecto esencial es saber a qué productos se aplica el nuevo
mecanismo. Cubre un amplio abanico de mercancías que incluye toda la
madera (en rollo, aserrada, etc.); los diferentes tipos de tableros; los
muebles (de madera o de tableros); la tonelería; las construcciones
prefabricadas y la pasta y papel. Además, incluye un mecanismo de
revisión que permitirá dentro de unos años ampliar el conjunto de
productos concernidos. Otra pregunta que requiere una respuesta clara y
determinante es cuales son los productos legales o no legales. El
reglamento considera que la madera es de origen legal cuando resulta de
aprovechamientos que cumplen la legislación aplicable en el país de
aprovechamiento. No podría ser de otro modo, pues no podría haber
exigencias de legalidad extraterritoriales (cumplir ciertas normas de la
Unión Europea, p.e.), ya que entraría directamente en conflicto con las
normas de la OMC. Lógicamente, el reglamento precisa cual es esa
legislación aplicable, y señala en concreto que se trata de la
legislación referida a:
1) los derechos de aprovechamientos de madera dentro de los límites
publicados oficialmente, así como a los pagos y tasas por dichos
aprovechamientos y al comercio y a las aduanas en la medida en que
afecten al sector forestal,
2) aprovechamientos maderables, si bien esta exigencia va bastante
más allá de la legislación puramente forestal, pues incluye la
legislación medioambiental y forestal que abarque la gestión forestal y
la conservación de la biodiversidad, cuando esté directamente
relacionada con los aprovechamientos madereros y
3) los derechos legales de terceros en relación con el uso y posesión afectados por el aprovechamiento de la madera.
Se trata, en resumen, de una definición amplia que lógicamente varia
de un país productor a otro y que exigirá un esfuerzo importante de
definición y afinado con la puesta en marcha del sistema para su
aplicación práctica.
Actores del nuevo mecanismo
Las obligaciones principales de la aplicación del reglamento recaen
no sólo sobre los importadores de madera y de productos de la madera,
sino también sobre todos los productores de madera europeos, como pueden
ser por ejemplo los propietarios forestales. Si fuese de otro modo, el
sistema sería discriminatorio entre los productores europeos y los de
terceros países y sería, en consecuencia, ilegal. El mecanismo se aplica
por lo tanto a todos los agentes, es decir a todas las personas físicas
o jurídicas que comercialicen por primera vez madera o productos de la
madera en el mercado interior de la UE.
Pero aún hay más. También los demás agentes del mercado, aquellos que
venden o adquieren estos productos una vez puestos ya en el mercado
interior, es decir, los comerciantes (de madera, de muebles, etc.),
juegan también un papel importante en el nuevo sistema. No obstante, en
este caso, la obligación es más ligera, pues únicamente tienen que ser
capaces de identificar los agentes o comerciantes a quiénes hayan
comprado o vendido dichos productos. Este mecanismo de trazabilidad se
revela como un instrumento indispensable en la eficacia del reglamento y
de su régimen sancionador ya que permitirá en cualquier situación
recorrer toda la cadena comercial hasta llegar al punto de puesta en
circulación de los productos concernidos por primera vez en el mercado
comunitario. Y ahí llega la identificación del agente que tenía la
obligación de aplicar el sistema de diligencia debida y que estaba
sometido a la prohibición de importar madera de origen ilegal. Es fácil
imaginar que sin esta obligación de trazabilidad, la implementación de
esta prohibición hubiese quedado muy debilitada por que, pongamos por
ejemplo una silla: ¿Cómo se podría saber quien comercializó por primera
vez la madera de que esta hecha sin este sistema de trazabilidad?
La implementación del sistema de diligencia debida
Para el diseño y aplicación del sistema de diligencia debida se
establecen dos vías. La primera es que cada agente elabore y aplique su
propio sistema de diligencia debida. No obstante, dado que esto puede
convertirse en una onerosa obligación para agentes de pequeño tamaño,
pequeñas y medianas empresas incluidas, se establece una segunda vía que
pretende facilitar la implementación de estas obligaciones. Se permite
así, que los agentes utilicen sistemas de diligencia debida elaborados
por terceros. A tal efecto se ha previsto la existencia de unas
entidades de supervisión cuya misión es precisamente desarrollar este
tipo de sistemas, mantenerlos y evaluarlos, así como controlar su
utilización por parte de los agentes.
Estas entidades de supervisión, de las que todavía no hay ninguna en
España, serán autorizadas por la Comisión Europea y quedan reguladas por
un reglamento ad-hoc de la Comisión recientemente aprobado .
Pueden ser públicas o privadas (compañías, sociedades, firmas, empresas,
autoridades o instituciones) y tendrán personalidad jurídica propia.
Deben estar dotadas de personal técnicamente competente, con titulación
adecuada y con experiencia profesional acreditada. Además deben contar
con una estructura administrativa que garantice el ejercicio de sus
funciones y debe mantener un sistema de análisis y registros de riesgos
de conflictos de interés, así como de procedimientos para evitar que
estos lleguen a producirse. Tienen también una obligación expresa de
colaborar con la Comisión y con las autoridades de los Estados miembros,
de facilitar la información y documentos que les sean requeridos y de
permitir el acceso a sus instalaciones para los adecuados controles e
inspecciones. Se trata con todo ello de que las entidades llamadas a
proveer los sistemas de diligencia debida actúen con la mayor seriedad y
transparencia, ya que de su funcionamiento dependerá en buena medida el
éxito del reglamento y, en definitiva, la lucha contra el tráfico de
madera ilegal.
El papel de las administraciones nacionales y las infracciones
Finalmente, procede también dedicar unas líneas al importante papel
que desempeñan los Estados miembros, que es a quienes corresponde la
designación de las autoridades competentes correspondientes. Estas son, a
su vez, las responsables de la implementación del reglamento en sus
respectivos territorios. Una función clave de estas autoridades es la de
realizar controles a las entidades de supervisión, a los agentes y a
los comerciantes para verificar si están cumpliendo adecuadamente las
obligaciones que les incumben y, en su caso, para adoptar las
correspondientes medidas correctoras. En este caso, procederá también
por parte de los Estados miembros el establecimiento de un régimen de
sanciones efectivas, proporcionales y disuasorias para los infractores.
Estás podrán ser de carácter administrativo o penal y podrán incluir
multas proporcionales al perjuicio medioambiental, al valor de la madera
o de sus productos y a las pérdidas fiscales y económicas resultantes.
Igualmente, podrán suponer la incautación de los productos de que se
trate y también la suspensión inmediata de la actividad comercial, lo
que deberá ser graduado y aplicado proporcionalmente en función de la
gravedad de la infracción.
La Unión Europea se dota así de un importante instrumento para la
lucha contra el tráfico ilegal de madera, con el que modifica
sustancialmente las condiciones del mercado de la madera y de sus
productos derivados. Se une así también a un sistema próximo establecido
anteriormente en los Estados Unidos, junto con el cual proporcionará un
impulso considerable a la mejora de las condiciones de vida de muchas
comunidades rurales de países en desarrollo al mismo tiempo que aportará
importantes beneficios ambientales y económicos a la sociedad.
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